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加(jia)快制定《應急產業促(chun)進法》 快速提(ti)升突發事(shi)件應對(dui)科(ke)技jia)yu)產業支撐能力(li)
發布時間︰2020-04-02 12:25 星(xing)期二(er)
來源(yuan)︰法制網

提(ti)要︰立法先行和依法行政是(shi)突發事(shi)件應對(dui)的制度保(bao)障,制定《應急產業促(chun)進法》是(shi)應急法制建(jian)設的新(xin)內容。《應急產業促(chun)進法》應明確以下原(yuan)則︰一(yi)是(shi)結合我國國情,確立和貫徹預防為主(zhu)、科(ke)技先導、科(ke)學布局、突出特色、循序(xu)漸(jian)進的原(yuan)則和理念。二(er)是(shi)重點(dian)突出體制建(jian)設、指導性政策、應急產品(pin)與(yu)服務、標(biao)準體系、應急產業基地培育、專業隊伍、行業管理等基本內容。三(san)是(shi)詳(xiang)細梳理國家突發事(shi)件應急體系建(jian)設、國家經濟(ji)產業發展規劃、突發急性yuan)chuan)染(ran)病(bing)防治規劃、國家科(ke)技ji)蔥xin)規劃、突發事(shi)件緊(jin)急醫學救(jiu)援規劃、安全(quan)生產應急管理規劃、國家戰略性新(xin)興產業發展規劃等中的有益制度、措(cuo)施(shi)、經驗上升制度層面,納入到該法中去(qu)。四是(shi)結合國家的稅收優惠政策、重點(dian)領域重大科(ke)技攻關扶持政策、安全(quan)城市(shi)與(yu)智(zhi)慧城市(shi)建(jian)設政策、應急物流體系建(jian)設政策以及應急管理方面的軍地融(rong)合xian)叩確矯嫻牡枷xiang)性,強化重點(dian),突出特色。五是(shi)細化有關部門、主(zhu)體、監(jian)管等法律責(ze)任。六是(shi)在具(ju)體條款上,詳(xiang)細規定有針對(dui)性、可(ke)操(cao)作性的條文,立足于(yu)可(ke)操(cao)作性,避免(mian)陷入實(shi)施(shi)困境。

張(zhang)永(yong)理

中國政法大學公共事(shi)業管理系主(zhu)任

應急管理法律與(yu)政策研究(jiu)基地研究(jiu)員

應急產業(emergency industry)是(shi)為突發事(shi)件的預防與(yu)應急準備、監(jian)測與(yu)預警、應急處置(zhi)與(yu)救(jiu)援提(ti)供專用(yong)產品(pin)和服務的產業。2020年04月02日頒布的《中華人民(min)共和國突發事(shi)件應對(dui)法》第(di)36條規定︰“國家鼓勵(li)、扶持具(ju)備相(xiang)應條件的教學科(ke)研機構培養(yang)應急管理專門人才,鼓勵(li)、扶持教學科(ke)研機構和有關企業研究(jiu)開發用(yong)于(yu)突發事(shi)件預防、監(jian)測、預警、應急處置(zhi)與(yu)救(jiu)援的新(xin)技術、新(xin)設備和新(xin)工(gong)具(ju)。” 該法第(di)12條、第(di)33條、第(di)34條以及第(di)35條還針對(dui)應急救(jiu)援物資(zi)、生活必需品(pin)和應急處置(zhi)裝備的儲(chu)備制度也進行了規定。應急產業作為我國一(yi)種新(xin)興的戰略性朝(chao)陽產業也在這一(yi)年被正式提(ti)上發展日程。隨後,國家有關部門先後出台(tai)了一(yi)系列政策推動應急產業的發展,2020年04月02日工(gong)信部發布的《應急產業類別(工(gong)信部暫定)》、2020年04月02日國家發改(gai)委頒布的《產業結構調整(zheng)指導目(mu)錄(2011年本)》(國家發展改(gai)革委第(di)9號(hao)令)、2020年04月02日印發的《國務院辦公廳關于(yu)加(jia)快應急產業發展的意見》(國辦發﹝2014﹞63號(hao))、2020年04月02日工(gong)業和信息化部、國家發改(gai)委關于(yu)印發《應急產業重點(dian)產品(pin)和服務指導目(mu)錄(2015年)》的通知(zhi)(工(gong)信部聯(lian)運行xiao)015】190號(hao))、2017年7月工(gong)業和信息化部關于(yu)印發《應急產業培育與(yu)發展行動計劃(2017-2019年)》的通知(zhi)(工(gong)信部運行[2017]153號(hao))等ran)哂兄苯右熳饔yong)。除(chu)了這類專門性的政策法規之外,近十多年來有關規劃如國家突發事(shi)件應急體系建(jian)設規劃、突發急性yuan)chuan)染(ran)病(bing)防治規劃、國家科(ke)技ji)蔥xin)規劃、突發事(shi)件緊(jin)急醫學救(jiu)援規劃、安全(quan)生產應急管理規劃、國家戰略性新(xin)興產業發展規劃等也起著非(fei)常突出的推動作用(yong)。

應急產業是(shi)將先進的mu)蒲?際跤yu)突發事(shi)件應對(dui)所產生的需求相(xiang)結合而生的。但是(shi),總體看來,我國應急產業政策階段(duan)性強,內容比較粗略,原(yuan)則性yuan)娑 壤洗螅 姑mei)有真(zhen)正實(shi)現(xian)由意識、理念、概念到產業結構調整(zheng)和升級轉型進而延伸為新(xin)的經濟(ji)增(zeng)長點(dian)和為提(ti)升執(zhi)政能力(li)服務的質shi)姆稍盡Pxin)世紀以來的每一(yi)次巨災或(huo)重大突發事(shi)件都暴露出我國突發事(shi)件應對(dui)的mu)萍賈?盤逑島湍芰li)嚴xian)夭蛔悖 yi)直以來始終是(shi)一(yi)個短板(ban)。這次從武漢蔓延至全(quan)國甚至很多國家和地區的大規模疫情,不但常規性的應急物資(zi)儲(chu)備嚴xian)夭蛔悖 褪shi)非(fei)常的有限應急物資(zi)的籌集、運輸、交接、分(fen)配和發放等環節都犯了很多不可(ke)思(si)議的低tu)洞砦螅  緇崴覆bing)。高技術方面的mu)萍賈?拍芰li)也非(fei)常不理想。從武漢頂級醫院到鄉(xiang)鎮衛生院,從各級地方政府到城鄉(xiang)社區,都在告急和求助(zhu)。很多醫務人員和基層工(gong)作者(zhe)都是(shi)在缺少有效安全(quan)保(bao)護狀態下高強度、超負荷地工(gong)作。目(mu)前這種zhi)min)怨(yuan)頗多的情況說明,從實(shi)踐發展來看,近十多年來的應急產業雖然政策上目(mu)標(biao)明確,重點(dian)也很突出,但是(shi)應急產業政策的實(shi)施(shi)和推進過程相(xiang)對(dui)滯後,潛在能力(li)並沒(mei)有在規劃時限內變成現(xian)實(shi)能力(li)。應急產業遠沒(mei)有發揮預期應有的作用(yong),應急產業市(shi)場潛力(li)遠duan)醋   shi)際shi)棖螅  北bao)障能力(li)需進一(yi)步提(ti)升,應急產業產值(zhi)還有大幅增(zeng)長的mu)佔洹Syou)其需要強調的是(shi),當前的應急產業發展對(dui)于(yu)我國小(xiao)概率大危害的重大突發事(shi)件應對(dui)yuan)?韉淖饔yong)發揮力(li)度比較低。

當前我國正處于(yu)走向(xiang)現(xian)zhi) 討械納緇嶙 推冢 骼嗤環?shi)件發生的概率和頻次都可(ke)能增(zeng)加(jia),重大及特別重大突發事(shi)件應對(dui)的復雜性和難度會加(jia)大。因此,為了吸取以前我國突發事(shi)件應對(dui)的教訓,結合我國產業結構調整(zheng)的契機,建(jian)議由國務院辦公廳、工(gong)信部牽頭,會同發展改(gai)革委、衛計委、科(ke)技部、教育部、公安部、商(shang)務部等部門聯(lian)合組成草案起草小(xiao)組,加(jia)快制定《中華人民(min)共和國應急產業促(chun)進法》,最終提(ti)交全(quan)國人大常委會審議通過,快速提(ti)升我國突發事(shi)件應對(dui)的mu)萍賈?拍芰li)。《應急產業促(chun)進法》在基本理念和立法原(yuan)則上,確立和貫徹預防為主(zhu)、科(ke)技先導、科(ke)學布局、突出特色、循序(xu)漸(jian)進的原(yuan)則和理念。在主(zhu)要內容上,涵(han)蓋體制建(jian)設、指導性政策、應急產品(pin)(研發、生產、銷售等)與(yu)服務(培訓、咨詢(xun)等)、標(biao)準體系、應急產業基地(園(yuan)區)培育、專業隊伍、行業管理、法律責(ze)任等。在立法基礎上,詳(xiang)細梳理國家突發事(shi)件應急體系建(jian)設、國家經濟(ji)產業發展規劃、突發急性yuan)chuan)染(ran)病(bing)防治規劃、國家科(ke)技ji)蔥xin)規劃、突發事(shi)件緊(jin)急醫學救(jiu)援規劃、安全(quan)生產應急管理規劃、國家戰略性新(xin)興產業發展規劃等中的有益制度、措(cuo)施(shi)、經驗上升制度層面,納入到該法中去(qu)。在政府主(zhu)導的政策推進上,結合國家的稅收優惠政策、重點(dian)領域重大科(ke)技攻關扶持政策、安全(quan)城市(shi)與(yu)智(zhi)慧城市(shi)建(jian)設政策、應急物流體系建(jian)設政策以及應急管理方面的軍地融(rong)合xian)叩確矯嫻牡枷xiang)性,強化重點(dian),突出特色。在責(ze)任劃分(fen)和罰則上,是(shi)細化有關部門、主(zhu)體、監(jian)管等法律責(ze)任。在具(ju)體條款的要求上,詳(xiang)細規定有針對(dui)性、可(ke)操(cao)作性的條文,立足于(yu)可(ke)操(cao)作性,避免(mian)陷入實(shi)施(shi)困境。

應急產業是(shi)我國社會不斷發展的必然產物,也是(shi)經濟(ji)結構調整(zheng)的重要內容之一(yi)。本建(jian)議之所以稱為《應急產業促(chun)進法》,主(zhu)要是(shi)基于(yu)以下幾點(dian)原(yuan)因︰

一(yi)是(shi)從其服務的對(dui)象和目(mu)的(功(gong)能定位)來說,它是(shi)為了應對(dui)各類突發事(shi)件以滿足政府與(yu)社會公眾的公共安全(quan)需求而產生的。應急產業的核心要素和發展方向(xiang)是(shi)以yuan)野踩quan)需求和民(min)生安全(quan)需求為導向(xiang)的產業,應急產業兼(jian)具(ju)有公共產品(pin)與(yu)準公共產品(pin)屬性的社會公共性。因此,它必須把國家安全(quan)和民(min)生安全(quan)作為立足點(dian)、出發點(dian)和歸宿點(dian),這一(yi)導向(xiang)決定了應急產業的市(shi)場方向(xiang)與(yu)市(shi)場空(kong)間具(ju)有特殊性。同時bao)  輩翟諼夜 溝某跗冢 誚岷餃夜楹臀蠢捶 夠∩希 枰 抑貧ㄗ 判苑 山型貧   輩燈鴆澆錐duan)需要政府主(zhu)導,規劃引導和資(zi)金(jin)扶持,把它培育成國民(min)經濟(ji)中一(yi)個新(xin)的支柱性產業,這種特殊性在促(chun)進經濟(ji)結構調整(zheng)和培育新(xin)興市(shi)場,提(ti)升全(quan)社會抵御風(feng)險(xian)能力(li),保(bao)障人民(min)群眾生命財產安全(quan)和維護國家公共安全(quan)具(ju)有重要意義。

二(er)是(shi)應急產業具(ju)有高風(feng)險(xian)和高收益並存的特征。它大多是(shi)以高科(ke)技為基礎的知(zhi)識密(mi)集型與(yu)技術密(mi)集型的創新(xin)型產業。在應急產業發展的過程中,由于(yu)市(shi)場信息的不對(dui)稱和專利技術制度的影響,前期投入與(yu)收益之間存在巨大的風(feng)險(xian)。例如,與(yu)應對(dui)突發公共衛生事(shi)件中的傳(chuan)染(ran)病(bing)疫情防控直接關聯(lian)的SARS、登革熱、流感(gan)疫情、霍(huo)亂疫情、炭疽(ju)病(bing)、鼠疫等疫情的疫苗開發、藥品(pin)安全(quan)等ran)哂芯藪蠓feng)險(xian),偶然性有時候起著重要作用(yong)。當然,一(yi)旦成功(gong)獲益也很巨大。應急產業本身就具(ju)有一(yi)定的市(shi)場風(feng)險(xian)和安全(quan)風(feng)險(xian),在政治體制改(gai)革和社會變遷的過程中,還很可(ke)能遭遇政治風(feng)險(xian)(政策風(feng)險(xian))和社會風(feng)險(xian),這些都構成了應急產業中的某些領域具(ju)有突出的高風(feng)險(xian)性特征。為了降低這種高風(feng)險(xian)性,在應急產業發展的初期,對(dui)于(yu)具(ju)有戰略意義的應急產業領域,特別是(shi)投入巨大、技術和知(zhi)識密(mi)集、風(feng)險(xian)高的應急產業應該上升為政府行為,促(chun)進應急產業的專業化、規模化發展和應急產業技術的不斷創新(xin),提(ti)升應急產業的自主(zhu)創新(xin)能力(li)和核心競爭力(li),優化應急產業結構,突破產業發展瓶頸bao) chun)進經濟(ji)發展,完善應急管理。

三(san)是(shi)與(yu)一(yi)些發達(da)國家的應急產業相(xiang)比,我國的應急產業還處于(yu)起步階段(duan),,政府主(zhu)導是(shi)推進應急產業發展的重要步驟,有利于(yu)充分(fen)發揮我國應急產業的後發優勢和走高起點(dian)超越式發展路徑。我國在很多事(shi)業的發展過程中,政府的主(zhu)導作用(yong)甚至成為一(yi)種歷史(shi)傳(chuan)統和體制優勢,這既是(shi)我國的國情,也是(shi)一(yi)種新(xin)型產業在發展初期能夠得到快速發展的必然選擇和最佳路徑。政府主(zhu)導的一(yi)個重要方面就是(shi)制定應急產業法律,這既是(shi)依法行政的需要,也是(shi)符合當今(jin)中國國情的表(biao)現(xian)。

應急產業的發展是(shi)保(bao)障公共安全(quan)、促(chun)進社會和諧和提(ti)高執(zhi)政水(shui)平的重要技術手段(duan),也是(shi)進一(yi)步把“以人為本”“關愛生命”融(rong)入到社會發展中去(qu)進而提(ti)升社會文明程度的重要標(biao)志。制定《應急產業促(chun)進法》不但可(ke)以使之成為我國經濟(ji)發展的一(yi)個新(xin)的增(zeng)長點(dian),並且有可(ke)能盡快在全(quan)球應急產業市(shi)場競爭中推出我國的拳(quan)頭產品(pin)並盡快佔據(ju)一(yi)定的份額(e)提(ti)供法制平台(tai),在宏觀層面也為穩增(zeng)長、促(chun)改(gai)革、調結構、惠民(min)生、防風(feng)險(xian)作出應有的貢獻。

責(ze)任編輯︰方芳
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